null Omgevingswet: gemeentelijke beleidsruimte is afhankelijk van provinciale zelfbeheersing

Omgevingswet: gemeentelijke beleidsruimte is afhankelijk van provinciale zelfbeheersing

Webcolumn Rechtswetenschappen - door Frans Tonnaer - september 2014

Gemeenten als eerste aan de lat bij uitvoering Omgevingswet

In het voorstel voor de komende Omgevingswet is bepaald dat de uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van de wet wordt ‘overgelaten' aan de bestuursorganen van de gemeente, tenzij daarover andere regels zijn gesteld (art. 2.3, eerste lid). Deze term doet denken aan het eerste lid van artikel 124 van de Grondwet en daarop gebaseerde bepalingen van de Gemeentewet (art. 108) en de Provinciewet (art. 105). Daarin staat dat de bevoegdheid tot regeling en bestuur van hun huishouding aan de besturen van de gemeenten en provincies wordt overgelaten. In deze bepalingen wordt de autonomie van gemeenten en provincies erkend. In de toelichting bij het wetsvoorstel voor de Omgevingswet wordt als meest geschikte overheidsniveau voor de uitvoering van de wet ‘in beginsel' de gemeente genoemd als het gaat om ontwikkelingen die passen bij de aard en schaal van de gemeente (Kamerstukken II 2013/14, 33 962 nr. 3, Memorie van Toelichting, p. 75). Deze voorkeur houdt volgens de toelichting onder meer verband met de notie dat decentrale overheden meer mogelijkheden hebben om bij de normstelling en uitvoering rekening te houden met de gebiedseigen relevante feiten en omstandigheden en daarmee te maken integrale afwegingen. Het Rijk en de provincies moeten de beleidsruimte voor gemeenten volgens de regering respecteren door uit te gaan van het beginsel ‘decentraal, tenzij'. Het is de gemeente die volgens de toelichting als eerste aan de lat staat als het gaat om het realiseren van de doelstellingen van de nieuwe wet.

Natuurlijk hebben de provincies en het Rijk, evenals de waterschappen, wettelijke taken en bevoegdheden in het fysieke domein, maar ingevolge het tweede en derde lid van artikel 2.3 kunnen ze die alleen uitoefenen als dat – kort gezegd – nodig is in het provinciaal of Rijksbelang of als bepaalde belangen niet goed door het gemeentebestuur kunnen worden behartigd (subsidiariteitsbeginsel). Het is volgens de toelichting in eerste instantie aan de gemeente om bij nieuwe ontwikkelingen of initiatieven alle betrokken belangen af te wegen en de besluitvorming over het gebruik van de fysieke leefomgeving zo in te richten dat dit bijdraagt aan het bereiken van de wettelijke doelstellingen. De voorrangspositie van de gemeentebesturen op het terrein van het omgevingsbeleid lijkt zo wettelijk te zijn verankerd.

Maar …

‘Lijkt' te zijn verankerd. Het is een beetje dubbel dat vervolgens het Rijk en de provincies van uitgebreide munitie worden voorzien om de gemeentelijke ‘autonomie' op dit terrein aan flarden te kunnen schieten. Behalve dat het Rijk met de algemene regels en de provincies met de omgevingsverordening als hogere regelingen het gemeentelijke omgevingsplan sowieso kunnen overrulen, beschikken deze besturen ook nog eens over instructiebevoegdheden. Met deze in afdeling 2.5 van de Omgevingswet opgenomen instrumenten moet de doorwerking van het ‘hogere' beleid naar de ‘lagere' overheden worden verzekerd. Rijks- of provinciale instructieregels bevatten voor de gemeente bindende algemene normen onder meer ter verwerking in hun omgevingsplannen. Het Rijk en de provincies kunnen bovendien specifieke instructies geven aan de gemeenten betreffende de uitoefening van bepaalde taken en bevoegdheden. Zelfs kan het Rijk de provincies verplichten bepaalde regels op te nemen in hun omgevingsverordeningen waarbij de gemeenten worden verplicht dergelijke regels in hun omgevingsplannen te verwerken. Desnoods kunnen GS aan gemeentebesturen specifieke instructies geven om op basis van deze getrapte regels besluiten te nemen of feitelijke maatregelen te treffen!

Het vergt vooral provinciale zelfbeheersing!

Al is het gebruik van deze bevoegdheden wettelijk geclausuleerd, het vergt van het Rijk en de provincies de nodige zelfbeheersing om van de mogelijkheid tot overkill op basis van deze bevoegdheden geen gebruik te maken en in plaats daarvan te investeren in interbestuurlijk vertrouwen, een van de pijlers van de nieuwe wet. Het Rijk heeft getoond die zelfbeheersing te kunnen opbrengen door in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte een beperkt aantal (13) belangen als Rijksbelangen aan te merken. Bij de provincies kan men twijfels hebben als we denken aan bepaalde regels uit de bestaande ruimtelijke en omgevingsverordeningen, zoals betreffende de hoogte van reclamemasten (Groningen), het toegestane aantal kampeermiddelen (Zeeland) en de grootte van borden en herdenkingstekens (Flevoland). Een beroep op provinciale zelfbeheersing zal nog noodzakelijker zijn onder de nieuwe Omgevingswet, waar de reikwijdte van de verordeningsbevoegdheid nog aanmerkelijk wordt verruimd.

En hoe kunnen de gemeentebesturen zich met de wet in de hand te weer stellen tegen al te opdringerige provincies? Hen rest formeel niets anders dan evenals de gewone burgers de gang te maken naar de bestuursrechter, die zich terughoudend pleegt op te stellen in dergelijke ‘beleidskwesties'. Zou het niet beter zijn om, in plaats van instructiebevoegdheden toe te kennen, in vertrouwen te investeren via een wettelijke regeling van de bestuursovereenkomsten en voor bestuursgeschillen het Kroonberoep weer van stal te halen?

* prof. dr. F.P.C.L. Tonnaer is hoogleraar Omgevingsrecht aan de Open Universiteit.

Voor professionals die zich verder willen verdiepen heeft de Open Universiteit de cursus Omgevingsrecht ontwikkeld.



Meer columns