null Ondermijning en de faciliterende rol van de overheid

RW_Webcolumn_EmileKolthoff_12147_head_large.jpg
Ondermijning en de faciliterende rol van de overheid
Webcolumn Rechtswetenschappen - door Emile Kolthoff - januari 2016

Op 9 januari brengt de NOS het nieuws naar buiten dat onderzoekers voor het eerst afvalstoffen van xtc-productie hebben aangetroffen in mais. Op de bijbehorende boerderij in de gemeente Someren werd in maart vorig jaar een groot xtc-laboratorium ontmanteld waarvan het chemisch afval in gierputten verdween. De boer heeft een deel van de vervuilde mest uit die putten vorig jaar uitgereden over zijn land. De mais is volgens de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit niet in de voedselketen beland. Het lijkt een kwestie van tijd voordat chemisch afval wordt aangetroffen in gewassen die bestemd zijn voor menselijke consumptie.

De Volkskrant publiceerde vorig jaar een serie artikelen van Jan Tromp over ondermijning in Brabant. Volgens Tromp zegt bijna één op de vijf burgemeesters in Nederland dat criminelen het gezag in hun gemeente ondermijnen. Een Brabantse burgemeester vertelt hoe de georganiseerde criminaliteit op lokaal niveau infiltreert in de politiek. Anoniem, uit angst. De verhalen gaan over mensenhandel, hennepteelt, synthetische drugslaboratoria, 1% motorbendes en andere fenomenen van georganiseerde misdaad.

Het begrip ondermijning lijkt onlosmakelijk verbonden aan georganiseerde criminaliteit. Ondermijning duikt steeds vaker op in beleidsdocumenten, de media en in het politieke debat. De suggestie wordt daarbij gewekt dat we te maken hebben met een nieuw en plotseling opgekomen fenomeen. Of dat klopt is nog maar de vraag, maar allerlei vaak breed in de media uitgemeten excessen laten wel zien dat het probleem de overheid steeds meer boven het hoofd dreigt te groeien: op landelijk en – vooral – lokaal niveau.

Ten diepste is ondermijnende criminaliteit een pleonasme – elke vorm van criminaliteit is ondermijnend. Om van ondermijning te spreken is echter een aantasting van rechtstaat of samenleving in brede zin noodzakelijk, hoe ondermijnend bepaalde vormen van criminaliteit ook voor een individueel slachtoffer kunnen zijn.

Uit de bestuurlijke criminaliteitsbeeldanalyses (ook wel ondermijningsbeelden genoemd) die onlangs door de Regionale Informatie en Expertise Centra zijn opgeleverd, blijkt dat het label ondermijning in de praktijk op verschillende vormen van criminaliteit wordt geplakt, die daarvoor niet in aanmerking komen. Daar staat tegenover dat ook ondermijnende activiteiten worden gesignaleerd, die strikt genomen geen criminaliteit zijn. Uit alle voorbeelden die bij het opstellen van de ondermijningsbeelden werden aangereikt, kunnen ruwweg vier ‘typen van misdragingen' worden onderscheiden:

  1. gedrag dat weliswaar hinderlijk, mogelijk zelfs intimiderend is, maar op de keper beschouwd niet crimineel, laat staan ondermijnend: baldadig gedrag van hangjongeren bijvoorbeeld;
  2. gedrag dat wel een strafbaar feit behelst, maar dat niet ondermijnend is: een eenmalige tasjesdief, een uit de hand gelopen vechtpartij;
  3. gedrag dat wel ondermijnend is, maar niet strafbaar: een wijkagent die niet optreedt als dat geboden is, belangenverstrengeling door een bestuurder zonder dat sprake is van corruptie, of de miljoenen die verdwijnen bij woningcorporaties als gevolg van wanbestuur;
  4. gedrag dat én ondermijnend én strafbaar/crimineel is: het ontwrichten van de samenhang in wijken, het op grote schaal systematisch schenden van wettelijke normen, intimidatie, omkoping, chantage van burgers, bedrijven, bestuurders en het ambtelijk-uitvoerend apparaat.

In het volgende kwadrant worden de vier mogelijke verschijningsvormen gevisualiseerd.

Ondermijnende criminaliteit is voor een niet te onderschatten deel afhankelijk van de wijze waarop de overheid op dat handelen reageert: beperkingen oplegt dan wel ruimte biedt. Die samenhang, kan in een eenvoudig schema worden weergegeven:

Criminelen zijn voor het uitvoeren van hun criminele activiteiten afhankelijk van de overheid en andere gevestigde instituten. Ze hebben informatie en vergunningen nodig, ze hebben een bankrekening nodig en moeten banktransacties uitvoeren om hun criminele geld wit te wassen, voor het investeren in onroerend goed hebben ze makelaars, projectontwikkelaars en notarissen nodig en ze laten signalen van hun criminele activiteiten achter die de overheid op kan vangen als ze goed kijkt.

Criminelen zoeken voortdurend naar mogelijkheden en ruimte – waarbij ze vaak beschikken over allerlei hulpbronnen zoals kennis over de sociale- en machtsverhoudingen in de wijk of buurt, sociale en familiaire netwerken, en over fysieke hulpbronnen, liquide middelen, intermediairs en (soms) de intelligentie om de situatie naar hun hand te zetten. Aan de andere kant is het de overheid die vergunningen verleent en toezicht moet houden op de daarin gestelde voorwaarden. Daarbij kunnen signalen van criminaliteit worden opgevangen of niet. En als ze worden opgevangen kan er iets mee worden gedaan of niet. En dat doen kan weer conflicteren met beleidsdoelstellingen of politieke prioriteiten. Vrije beroepsbeoefenaren hebben enerzijds te maken met wettelijke voorschriften – de Wet ter voorkoming van witwassen en het financieren van terrorisme (Wwft) bijvoorbeeld – anderzijds met commerciële belangen en mogelijk druk van derden.

Waar criminelen aan de ene kant ruimte zoeken, biedt de overheid op zijn beurt daarbij vaak gelegenheid. Door gebrek aan capaciteit en weerbaarheid, risico blindheid, handeling verlegenheid, onmacht, angst, door weg te kijken ('gedogen') of paradoxaal genoeg, omdat wet- en regelgeving optreden of doorpakken verbieden. Maar ook omdat professionals in de uitvoering – zij die dagelijks in de wijken en buurten verkeren – zich binnen de eigen organisatie niet (voldoende) gesteund of zelfs tegengewerkt voelen om, in de woorden van een van de respondenten van een gemeente: 'ons werk te doen zoals het hoort'.

We keren terug naar de casus in Someren. Het chemisch afval dat niet over het land werd uitgereden bevindt zich sinds de inval in maart vorig jaar nog steeds in de gierputten van de boerderij. De gemeente kan het niet eens worden met andere overheidsinstanties wie de boel op moet ruimen. Intussen hebben omwonenden last van stankoverlast en geven sommigen aan gezondheidsklachten te ondervinden, als gevolg van het chemisch afval. Een dergelijke opstelling van overheden is in wezen meer ondermijnend dan het druggerelateerde strafbare feit dat er aan ten grondslag ligt. De burger verliest daarmee het vertrouwen in de overheid. Ook gedeputeerde Johan van den Hout lijkt dit te beseffen en verwoordt het tegen de NOS als volgt: 'Het kan natuurlijk niet zo zijn dat mensen maandenlang naast drugsafval moeten leven omdat overheden aan het kissebissen zijn. Als de gemeente de boel niet opruimt, dan moet de provincie het desnoods maar doen. De rekening leggen we dan uiteindelijk wel neer waar die hoort.'

* Prof. dr. E.W. Kolthoff is hoogleraar Criminologie aan de Open Universiteit.



Meer webcolumns