Uitstel omgevingswet biedt lokale overheden de tijd om participatie stevig te verankeren in hun beleid

In de eerste week van februari 2022 kondigde onze nieuwe woonminister, Hugo de Jonge, aan dat de Omgevingswet op zijn vroegst 1 oktober en vermoedelijk pas 1 januari 2023 van kracht wordt. Al vier keer eerder werd de wet uitgesteld. Met name het toegankelijk maken van alle ruimtelijke plannen en vergunningaanvragen in een landelijke database (DSO) blijkt een hardnekkig knelpunt. Tot nu toe is het uitstel niet aangegrepen om inhoudelijke discussies te verdiepen en dat zou wel moeten gebeuren. Lokale overheden moeten nog flink aan de slag om hun beleid omtrent participatie op orde te krijgen.

Gedoe rondom Omgevingswet

Rondom participatie en de Omgevingswet is al jaren veel te doen. Keer op keer wordt benadrukt hoe belangrijk het is dat burgers meer invloed krijgen op hun leefomgeving. Ze moeten beter betrokken worden bij besluitvorming en plannen die hun leefomgeving raken en burgers moeten de ruimte krijgen om zelf initiatieven te kunnen ontplooien. Meer participatie moet bijvoorbeeld leiden tot betere plannen, snellere besluitvorming, duurzamere oplossingen én het herstel van het vertrouwen in de overheid. Het ideaalbeeld van participatie stuit echter vaak op een weerbarstige praktijk, waarin er tegenstrijdige belangen zijn, 'schijnparticipatie' op de loer ligt en soms burgers worden weggezet als NIMBY (Not In My Back Yard) en daarmee uitgesloten worden van het gesprek. Voor lokale overheden ligt er daarom een belangrijke taak om participatie stevig te verankeren in hun beleid. Het is noodzakelijk om niet alleen te kijken naar de potentie van dit krachtige instrument, maar ook om de risico’s van de manier waarop participatie in de nieuwe Omgevingswet is opgenomen mee te nemen. Ik noem er twee.

Beperkte borging zonder kwaliteitscriteria

In de Omgevingswet wordt participatie alleen verplicht voor de ruimtelijke beleidsplannen die overheden zelf maken, zoals de omgevingsvisie en het omgevingsplan én voor grote projecten die door middel van een zogenoemd Projectbesluit worden genomen. Er is slechts vereist dat in een kennisgeving vooraf aangeven wordt wie betrokken wordt, waarover, wanneer, wat de rol is van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer en waar aanvullende informatie beschikbaar is of komt. Achteraf moet gemotiveerd worden hoe andere partijen bij het besluit betrokken zijn en wat de resultaten daarvan zijn. De wet stelt verder geen kwaliteitscriteria, noch wordt bepaald of de invloed van burgers meer zou moeten zijn dan het verstrekken van input. In andere gevallen is participatie niet verplicht, maar moet de initiatiefnemer bij het aanvragen van een vergunning motiveren of er participatie heeft plaatsgevonden en zo ja: hoe de aanvrager aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten zijn. Door het ontbreken van kwaliteitseisen is niet duidelijk hoe de motivatie beoordeeld moet worden en hoe deze zou kunnen meewegen in het nemen van een besluit om de vergunning al dan niet te verlenen.

Ruimte voor initiatief levert minder gelegenheid tot inspraak

Met de wet wordt beoogd de ruimte voor initiatieven te vergroten door bijvoorbeeld minder regels te stellen en kortere doorlooptijden na te streven. Burgers die zelf een initiatief willen nemen om bijvoorbeeld hun straat te vergroenen hebben hier baat bij. Maar veel vaker zullen marktpartijen het initiatief nemen om bijvoorbeeld woningen te bouwen en dan wordt de tijd voor omwonenden korter om invloed uit te oefenen. Maar nog belangrijker is dat door meer ruimtelijke ingrepen mogelijk te maken zonder vergunning, de kans om überhaupt over een project mee te denken verdwijnt. In dit interview met BNR nieuwsradio wordt toegelicht hoe participatie samenhangt met andere regels over inspraak, bezwaar en beroep van de Algemene Wet Bestuursrecht. Alhoewel deze regels niet veranderen met de komst van de Omgevingswet, zullen ze hoogstwaarschijnlijk wel minder vaak van toepassing zijn als er minder vergunningen nodig blijken. Zonder besluitvorming is er ook geen mogelijkheid tot inspraak.

Wanneer is de participatie goed?

Participatie is complex. Daarom zijn de vragen die lokale overheden zich moeten stellen fundamenteler dan enkel het uitspreken van de ambitie om burgers beter te betrekken doet vermoeden. Allereerst is van groot belang in het lokale beleid op te nemen aan welke kwaliteitscriteria participatie moet voldoen. Wanneer is de participatie goed? Als er consensus is bereikt of de deelnemers tevreden zijn? Als de argumentatie om bepaalde input wel of niet mee te nemen helder is? Een andere belangrijke vraag die beantwoord moet worden is: Waar is het beter om ruimte aan de samenleving te geven en wanneer moet de regie in handen van de overheid blijven? Moeten er misschien extra maatregelen genomen worden om kwetsbare belangen of niet-gehoorde groepen te beschermen?

Het uitstel van de wet biedt lokale overheden een mooie kans om participatie beter in hun beleid te borgen dan het Rijk heeft gedaan in de Omgevingswet.

Waarom is een Omgevingswet nodig?

De regering heeft al in 2011 de eerste aanzet gegeven voor het ontwikkelen van de Omgevingswet. De wet bundelt wetgeving en regels voor onder meer ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Het doel is een samenhangende aanpak van de leefomgeving te realiseren, waarbij er een goed evenwicht is tussen het benutten en beschermen van die leefomgeving. Daarnaast moet de wet- en regelgeving niet alleen eenvoudiger, duidelijker en transparanter worden, maar ook leiden tot snellere besluitvorming. Voor de afhandeling van veel vergunningaanvragen gaat de reguliere procedure gelden met een beslistermijn van 8 weken. Initiatiefnemers weten daardoor sneller waar ze aan toe zijn. De wet biedt lokale overheden meer keuzeruimte om doelen voor de leefomgeving te bereiken. Tenslotte is de intentie om participatie te bevorderen, bijvoorbeeld door burgers en ondernemers zo goed mogelijk te betrekken bij de ontwikkeling van de leefomgeving.

Over Saskia Bisschops

Saskia Bisschops is PhD-onderzoeker bij de vakgroep Milieuwetenschappen van de Open Universiteit. Haar onderzoek richt zich op burgerinitiatieven en burgerparticipatie.
Saskia Bisschops werd eerder over de nieuwe Omgevingswet geïnterviewd door BNR Nieuwsradio. Beluister het fragment.

Lees meer over participatie en de discrepantie tussen wet en praktijk in het vakblad Rooilijn.