Waarom duurzaamheid toch zo slecht op gang komt in de publieke sector

Iedereen vindt duurzaamheid belangrijk. De Nederlandse overheid heeft er topprioriteit aan gegeven. Maar, hoe komt het dan toch dat de duurzaamheid zo slecht op gang komt binnen veel overheidsorganisaties? Het is een 'wicked problem' dat in de praktijk vrijwel onoplosbaar lijkt. Universitair Hoofddocent dr. Kees Gelderman, prof. dr. Janjaap Semeijn, promovendus Rob Vluggen en een aantal masterstudenten hebben al het nodige onderzoek hiernaar gedaan. We tonen enkele belangrijke resultaten van dat onderzoek dat zich vooral richt op de rol van overheidsuitgaven ('public procurement'). ¹

Enorme bedragen

Als het om duurzaamheid gaat, denken veel mensen aan de vervuiling door bedrijven in de industrie, het transport en de agrarische sector. Van 'de overheid' verwachten mensen passende regels en wetten. Maar ook dat overheidsorganisaties zelf ook duurzaam werken. Het is een publiek geheim dat dit niet overal en altijd succesvol verloopt. En dat is een gemiste kans. Het aandeel van de publieke sector in het Binnenlands Nationaal Product ligt rond de 25%, wat betekent dat een slordige 200 miljard euro wordt uitgegeven onder de noemer van 'public procurement'. Met een dergelijk immens groot bedrag dat jaarlijks wordt uitgegeven, kan public procurement veel invloed uitoefenen, direct en indirect, op het aspect duurzaamheid. Met de nadruk op 'kan'.

Krachtenspel binnen gemeenten

De aanwezigheid van de politieke component vormt het grootste verschil tussen inkoop in de publieke en de private sector. Duurzaamheid is ook een belangrijk politiek thema en er wordt door de politiek op gestuurd. Daarom speelt de relatie van de inkoopmanager met de politiek een belangrijke rol. Gelderman, Semeijn en Bouma (2015) hebben onderzoek gedaan naar de (beperkte) rol van inkoopmanagers en wethouders als het gaat om het stimuleren van duurzaamheid binnen Nederlandse gemeenten. Uit het onderzoek bleek dat gemeenten veel uiteenlopende inkoopinitiatieven nemen op het gebied van duurzame ontwikkeling, van inkoopprojecten tot inkoop- en beoordelingsmethodieken. Inkoopmanagers hebben hierbij vaker aandacht voor de interne organisatie, terwijl politici projecten belangrijk vinden die gericht zijn op zichtbaarheid en daarmee op beïnvloeding van de burger. Opvallend was dat de meeste initiatieven inspanningsgericht zijn (vertaald in beleidsdocumenten) en niet resultaatgericht. De bijdrage van de initiatieven is dan ook moeilijk kwantificeerbaar en leidt daardoor zelden tot sturing of beleidsevaluatie.

Binnen gemeenten blijkt de rol van de budgethoudende afdelingsmanagers erg groot te zijn. Zij hebben vaak andere prioriteiten dan duurzaamheid. Het blijkt dat niet politici en inkopers belemmerend zijn voor duurzaamheid, het zijn vooral de rol van budgethouders binnen gemeenten die niet primair de focus hebben op duurzaamheid. Voor hen zijn financiële aspecten doorslaggevend, terwijl politici vooral de nadruk leggen op externe stakeholders (publieke opinie, media, bedrijven). Inkoopmanagers leggen juist de nadruk op interne stakeholders die betrokken zijn bij het krachtenveld dat wordt ervaren bij het realiseren van inkoopinitiatieven voor duurzame ontwikkeling.

Krachtenspel van duurzaam inkopen binnen gemeenten

Onder de radar

Veel onderzoek naar duurzaamheid binnen de publieke sector is gericht op interne krachten, wat het beperkte succes van duurzame overheidsopdrachten verklaart. De studie van Vluggen et al. (2019) richtte zich op de wijze waarop externe krachten gemeenten verantwoordelijk kunnen stellen voor duurzaam inkopen. Drie middelgrote Nederlandse gemeenten zijn onderzocht door middel van een uitgebreid documentenonderzoek en 34 semi-gestructureerde interviews. Uit de resultaten blijkt dat de wettelijke druk om duurzaam aanbesteden af te dwingen gering is. Nationale wetgeving, richtlijnen en principes worden als niet-bindend beschouwd, door het ontbreken van sancties in geval van niet-naleving. Daadwerkelijke druk komt voort uit lobbyen door brancheorganisaties en politieke druk van burgers.

In tegenstelling tot de nieuwe principes van het openbaar bestuur lijken gemeenten meer nadruk te leggen op juridische en financiële verantwoording, in tegenstelling tot prestatieverantwoording. Accountants richten zich vooral op legitimiteit en de financiële afdeling controleert alleen de bestedingen binnen de begroting. De hybride organisatie van de inkoopfunctie lijkt de ontwikkeling van duurzaamheid te belemmeren. Alleen voor de grotere projecten gelden duurzaamheidseisen, die door de gecentraliseerde inkoopafdelingen worden gesteld. Kleinere projecten, die verantwoordelijk zijn voor 2/3 van de totale uitgaven, worden beheerd door gedecentraliseerde groepen, die onder de radar van het duurzaamheidsbeleid blijven.

Wat maakt het verschil?

Je kunt je afvragen, waarom gaat het in de ene organisatie beter dan in de andere? Een makkelijke vraag, waar niet zo makkelijk een volledig antwoord op te geven is. Een kansrijke onderzoeksopzet is waarbij je een succesvolle groep vergelijkt met een niet/minder succesvolle groep. En dat was ook de opzet van het onderzoek van Gelderman, Semeijn en Vluggen (2017). Welke actoren en welke factoren spelen een rol als het gaat om duurzaamheid, wat maakt het verschil?

Topmanagement en budgethouders zijn de meest invloedrijke actoren binnen organisatie. Topmanagement is de belangrijkste drijfveer voor de implementatie van duurzaamheid in de succesvolle, duurzame organisaties. In de achterblijvende organisaties heeft duurzaamheid geen prioriteit aan duurzaamheid, soms is er alleen maar beleid dat slechts als een soort van richtlijn geldt. In dat soort organisaties zijn er ook weinig incentives voor medewerkers voor het opstarten van duurzaamheidsprojecten. De toonaangevende organisaties ontwikkelden duurzaamheid vanuit interne motivatie en zijn niet afhankelijk van externe druk. Duurzaamheid is meer een ethische zorg voor deze organisaties. Goede voorlichting over duurzaamheid en het vieren van successen lijken van cruciaal belang. De vooruitstrevende organisaties slagen erin om een duurzaamheidsbeleid te ontwikkelen dat zich voortdurend aanpast in samenwerking met belanghebbenden.

Social Return On Investment

We weten al best veel over hoe overheidsorganisaties werken. Dat er interne krachtenvelden zijn. Dat rechtmatigheid belangrijker is dan doelmatigheid, om maar wat te noemen. Maar, als we het over duurzaamheid hebben, dan hoort daar niet alleen een milieu dimensie bij, maar ook een sociale dimensie. Dat is een onderwerp, waar nog maar heel weinig onderzoek naar is gedaan. Ook hier geldt dat door het enorme volume aan uitgaven, de overheid een belangrijke rol kan spelen in sociale duurzaamheid. Social Return On Investment (SROI) is een methodiek voor het meten van de (extra) sociale en maatschappelijke waarde die het gevolg is van een investering. SROI wordt vaak als een van de voorwaarden meegenomen bij aanbestedingen. Het belangrijkste doel is om extra kansen en plaatsen te creëren voor mensen met een grote 'afstand tot de arbeidsmarkt'.

SROI kan door eisen te stellen aan leveranciers, maar het kan ook door het onder te brengen bij zogenaamde 'social enterprises'. Hier is nog echt weinig onderzoek naar gedaan. Een mooie uitzondering is het onderzoek van Vluggen et al. (2020) naar factoren die bepalend zijn voor de implementatie van SROI door social enterprises. Externe krachten lijken weinig invloed te hebben. Managementsystemen, wettelijke beperkingen over privacy en de administratieve lasten lijken de implementatie van SROI te belemmeren. Gemeenten moeten de (lastige) balans vinden tussen een strikt formeel beleid (met weinig ruimte voor flexibiliteit en alternatieve oplossingen) en een losjes geformuleerd beleid (met weinig commitment en helderheid over implementatie en prestaties). Er lijkt sowieso een gebrek aan kennis te bestaan bij veel leveranciers over de (on)mogelijkheden van SROI. Wat eigenlijk ook geldt voor het wetenschappelijk onderzoek. Werk aan de winkel!

Kees Gelderman

¹ Belangrijke publicaties
Vluggen, R., Gelderman, C.J., Kuijpers, R., & Semeijn J. (2020). Social Return On Investment in the public sector, accepted for publication in de Journal of Public Procurement.

Van Hal, L., Gelderman, C.J., Lambrechts, W. & Schijns, J. (2020). The impact of buying power on corporate sustainability - the mediating role of suppliers’ traceability information. Paper presented at the 29th International IPSERA conference, Knoxville TN, USA.

Vluggen, R., Gelderman, C.J., Semeijn, J. & Van Pelt, M. (2019). Sustainable public procurement - external forces and accountability. Sustainability, 11(20), 5696.

Eikelboom, M., Gelderman, C.J., & Semeijn, J. (2018). Sustainable innovation in public procurement: the decisive role of the individual. Journal of Public Procurement, 18(3), 190-201.

Gelderman, C.J., Semeijn, J., & Vluggen, R. (2017). Development of sustainability in public sector procurement. Public Money & Management, 37(4), 435-442.

Gelderman, C.J., Semeijn, J., & Bouma, F. (2015). Implementing sustainability in public procurement – the limited role of procurement managers and party-political executives. Journal of Public Procurement, 15(1), 66-92.