null Geregeld beter of beter geregeld? De programmatische aanpak als nieuw instrument in het omgevingsrecht

Geregeld beter of beter geregeld? De programmatische aanpak als nieuw instrument in het omgevingsrecht

Webcolumn Rechtswetenschappen - door Frans Tonnaer - februari 2014

Regels die bij toepassing in de weg staan aan het realiseren van hun eigen doelstellingen? Het komt voor in het Nederlandse omgevingsrecht. De programmatische aanpak moet ertoe leiden dat dergelijke patstellingen worden doorbroken. In de komende Omgevingswet wordt daarvoor een algemene regeling opgenomen.

Bijvoorbeeld

Veel natuurgebieden in Nederland ondervinden een zodanig hoge toevoer van stikstof dat kwetsbare flora en fauna wordt bedreigd. De overbelaste stikstofsituatie in Europees beschermde Natura 2000-gebieden heeft gevolgen voor nieuwe economische ontwikkelingen. Vergunningaanvragen voor uitbreiding van agrarische bedrijven in de buurt van dergelijke overbelaste gebieden moesten worden geweigerd als daarbij sprake was van ‘significante gevolgen' voor het nabijgelegen natuurgebied. Daardoor konden ook investeringen in vermindering van de milieubelasting niet gerealiseerd worden. En dat terwijl vaak de belangrijkste milieubelasting door andere bronnen werd veroorzaakt. Soortgelijke problemen deden zich voor bij de vergunningverlening voor bepaalde projecten bij toetsing aan normen voor luchtkwaliteit en die daardoor eveneens 'op slot' kwamen te zitten.

Geregeld beter

Om dergelijke activiteiten van het slot te halen is de zogenoemde programmatische aanpak bedacht. Die aanpak houdt in dat er een programma wordt ontwikkeld waardoor via diverse sporen wordt gewerkt aan de vermindering van de belasting van de fysieke leefomgeving. De Programmatische Aanpak Stikstof (PAS), verwerkt in de Natuurbeschermingswet 1998, heeft tot doel ruimte te scheppen voor economische ontwikkeling door de vergunningverlening voor agrarische bedrijven weer vlot te trekken en tegelijk de natuurdoelen van Natura 2000 te bereiken. De aanpak loopt langs twee sporen: de belasting door stikstof te laten dalen en het actief verbeteren van de levensomstandigheden voor bedreigde leefgebieden van dieren (habitats) uit te voeren. Wat het eerste betreft moet, naast de autonome ontwikkeling van een dalende belasting die vooral veroorzaakt wordt door Europees beleid, gedacht worden aan aanpassingen in de vergunningensfeer (aanscherpen, intrekken). Het tweede spoor bestaat o.m. uit het verwijderen van stikstof door maaien en afsteken van plaggen, bepaalde vormen van begrazing en verhoging van het waterpeil. Per gebied wordt een samenhangend pakket aan maatregelen opgesteld voor de habitats in dat gebied. Deze maatregelen moeten samen leiden tot verlaging van de stikstofbelasting waardoor er ontwikkelruimte ontstaat voor economische activiteiten.
De bedoeling van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) is om te voldoen aan de Europese normen voor fijnstof en stikstofdioxide. Het NSL vormt samen met de gewijzigde luchtkwaliteitswetgeving (Wet milieubeheer) de basis voor de oplossing van problemen op nationale schaal. Naast maatregelen op Europees niveau moeten rijksmaatregelen en maatregelen door decentrale overheden zorgen voor een afname van de concentraties. Te denken valt aan subsidiëring van roetfilters, het instellen van milieuzones, het verbeteren van de verkeersdoorstroming en het bevorderen van schoner openbaar vervoer. Daarnaast wordt rekening gehouden met autonome ontwikkelingen zoals het schoner worden van motoren en afnemen van verontreinigende activiteiten op Europese schaal.

Beter geregeld?

Gaat het hier om maatregelen in een tweetal specifieke programma's, het is de bedoeling dat in de nieuwe Omgevingswet een generieke regeling van de programmatische aanpak wordt opgenomen. Zo'n programma biedt een mogelijkheid om aan omgevingswaarden (zoals de normen voor milieukwaliteit maar ook eisen van Europese natuurbeschermingsregelingen) te voldoen. Aanvragen om omgevingsvergunningen, voornemens voor projectbesluiten e.d. worden getoetst aan het plan of programma dat voor die omgevingswaarde is opgesteld en niet aan het algemeen geldende toetsingskader. Voorgenomen maatschappelijk gewenste activiteiten (vooral projecten) moeten op die wijze alsnog gerealiseerd kunnen worden zonder structureel in strijd te komen met de geldende omgevingswaarden.
Onduidelijk is nog hoe zo'n regeling en met name het toetsingskader er zou moeten uitzien. Betreft het de toetsing aan een pakket van maatregelen die een tijdelijke normoverschrijding toestaan zoals thans al op basis van de Crisis- en herstelwet mogelijk is? Of wordt het gespeeld via de band van de omgevingswaarden die immers vaak het struikelblok vormen voor projecten. In het eerste geval wordt het bestaande toetsingskader ingeruild voor een diffuus systeem van nog uit te voeren maatregelen dat weinig (rechts)zekerheid biedt en bij rechterlijke toetsing problematisch kan zijn. In het tweede geval moet de flexibiliteit worden gezocht in uiteenlopende hardheidsgraden van omgevingswaarden. Zo zijn kwantitatieve streefwaarden (bijv. uitgedrukt in decibels geluid of milligram verontreinigende stof per m3 lucht, water of bodem) bedoeld voor de langere termijn, richtwaarden voor de korte termijn en moet aan grenswaarden steeds worden voldaan. Ook kan gewerkt worden met kwalitatieve waarden als aandachtscriteria (zoals het criterium van 'een goede omgevingskwaliteit'). Door bijvoorbeeld gefaseerd strengere normen te laten gelden, kunnen omgevingswaarden bij de programmatische aanpak, in plaats van struikelblok te zijn, als stepping stones fungeren naar een betere omgevingskwaliteit.

Voor professionals die zich verder willen verdiepen heeft de Open Universiteit de cursus Omgevingsrecht ontwikkeld.

* Prof. dr. F.P.C.L. Tonnaer is hoogleraar Omgevingsrecht bij de Open Universiteit.



Meer columns