Het Internationaal Strafhof is jarig – Valt er wat te vieren?

Het is in de komkommertijd van het zomernieuws wat ondergesneeuwd, maar op 17 juli 2018 was er een belangrijke verjaardag. Twintig jaar geleden, in de zomer van 1998, werd in Rome het Internationale Strafhof (International Criminal Court, of: ICC) opgericht. Doel van de oprichting was om permanent een einde te maken aan straffeloosheid van een ieder, inclusief staatshoofden, die zich schuldig maakt aan de meest ernstige misdrijven die er bestaan, zoals genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven. Het ICC zou moeten voortborduren op de goede resultaten die er in de jaren 90 zijn geboekt door de tijdelijke VN Tribunalen voor het voormalig Joegoslavië en Rwanda.

Oprichting ICC

Als jong onderzoeker genoot ik het voorrecht om in de zomer van 1998 bij de slotonderhandelingen over het ICC in Rome aanwezig te zijn. Het was een fascinerend, maar ook complex proces, met uiteenlopende belangen van staten bij het op te richten ICC. Het blijft bijzonder dat het ICC er uiteindelijk gekomen is en altijd als het zwaard van Damocles boven het hoofd hangt van potentiële genocideplegers en oorlogsmisdadigers, terwijl niet zo lang geleden straffeloosheid voor dictators wereldwijd de norm was.

Na de vaststelling van de verdragstekst in 1998, is in 2002 het ICC operationeel geworden. Inmiddels zijn er 123 staten partij bij het ICC, grofweg twee-derde van de internationale gemeenschap. Belangrijke landen, zoals de VS, Rusland en China, zijn echter geen lid.

Magere resultaten

In zijn 20-jarig bestaan heeft het ICC 26 zaken in behandeling genomen. Van die 26 zijn er tot op heden slechts twee verdachten onherroepelijk veroordeeld; negen verdachten zijn vrijgesproken of hun strafzaak is vroegtijdig beëindigd. De resterende zaken lopen nog.

Dat zijn geen beste cijfers en er is sprake van toenemende kritiek op het ICC. Die komt van twee kanten. Partij-staten die het ICC effectief steunen vinden de resultaten te mager en de procedures te lang duren. Een treffend voorbeeld is de strafzaak van Bemba, voormalig vice-premier van Congo. Na 10 jaar procederen is hij in juni 2018 door de Kamer van Beroep vrijgesproken. Het is logisch dat meerdere partij-staten meer verwachten dan twee karige veroordelingen in 20 jaar, zeker gelet op de aanzienlijke financiële middelen die het ICC ter beschikking zijn gesteld.

Te ambitieus

Er zijn echter ook staten die vinden dat het ICC het wat rustiger aan zou moeten doen, juist te ambitieus is en meer over zou moeten laten aan de nationale rechtstelsels. Het betreft hier kritiek van de groep Afrikaanse landen, met 33 het grootste contigent aan leden van het ICC. Zij zijn het niet eens met de in hun ogen te grote focus van het ICC op Afrikaanse situaties en verdachten. Illustratief voor hun toenemende verzet jegens het ICC is de situatie van de Soedanese president Al Bashir. Hij wordt al zo’n 10 jaar gezocht voor onder andere genocide, maar hij reist zonder problemen af naar verschillende Afrikaanse landen, die het arrestatiebevel van het ICC naast zich neerleggen.

Ter verdediging

Met de toenemende kritiek op het ICC, van verschillende kanten, is er geen sprake van een vreugdevolle en zorgeloze 20e verjaardag. Het ICC verkeert op dit moment ontegenzeggelijk in zwaar weer. Maar niet alle kritiek is fair en de verwachtingen zijn daarnaast te hoog gespannen geweest. Een paar punten ter verdediging van het ICC.

De politieke realiteit, waaraan het ICC niets kan doen, is dat een aanzienlijke hoeveelheid landen niet mee wenst te doen met het ICC; en dat betreft voor een deel nou juist de landen waar internationale misdrijven worden gepleegd. Brandhaarden in de wereld met verschrikkelijke misdrijven, zoals Syrië en Myanmar (de Rohingya), blijven daarmee -helaas- buiten de rechtsmacht van het ICC.

Verder lijkt er niet altijd voldoende besef te leven wat het betekent om onder zeer moeilijke omstandigheden in het buitenland onderzoek te moeten doen. Er is wel eens de neiging om het ICC met goed ontwikkelde strafrechtsystemen, zoals Nederland, te vergelijken. Maar als we in Nederland alleen maar misdrijven zouden vervolgen die in het verre buitenland, vaak ook conflictgebieden, gepleegd zijn en waarbij het strafrechtelijke onderzoek volledig afhankelijk is van de geboden samenwerking van buitenlandse autoriteiten, dan zouden in Nederland deze onderzoeken eveneens zeer moeizaam verlopen.

Tot slot zit het ICC nog steeds in een learning curve. De onderzoeken en processen lopen weliswaar meer dan tien jaar, maar dat is voor een nieuw opgerichte internationale strafrechtspleging geen bijzonder lange periode. We mogen verwachten, en dat gebeurt ook al in de praktijk, dat het ICC leert van eerder gemaakte fouten en de onderzoeken en processen zorgvuldiger en beter opzet en uitvoert. Daarbij zal het voor de uitstraling van het ICC helpen als er successen worden geboekt in wat eenvoudigere zaken.

Bescheiden verjaardag

Het is verleidelijk om na 20 jaar kritiek de boventoon te laten voeren, maar daarmee zou men het ICC tekortdoen. Er is zeker geen reden voor een uitbundig feest, maar de 20e verjaardag van het ICC bescheiden vieren, daarvoor is voldoende reden. We moeten dan niet zozeer vieren wat er tot dusver is bereikt, maar waar het ICC voor staat en de hoop en belofte die het biedt voor de toekomst, namelijk het beëindigen van straffeloosheid en het verstevigen van de rule of law in de internationale rechtsorde.

Göran Sluiter, hoogleraar strafrecht

Heerlen, september 2018