Mijnschade in Limburg: 'Laat dit geen nieuw Groningen worden'
Op de kamer van wethouder Casper Gelderblom (Wonen, Milieu, Circulariteit, Dienstverlening en Vastgoed) in het Heerlense raadhuis staat een ingepakt paneel. Het is net afgeleverd. Een 'circulair meubelmaker' freesde er, in opdracht van de wethouder, de handtekeningen in die onder een convenant over mijnbouwschade werden gezet. Het tableau komt straks te hangen in het plaatselijke Mijnmuseum. Daarmee onderstreept Gelderblom niet alleen het grote belang van de overeenkomst, het is volgens hem ook een manier om aan de Rijksoverheid te laten zien dat de vinger aan de pols wordt gehouden.
Michiel Tjepkema, hoogleraar Overheidsaansprakelijkheid en Mijnbouw aan de Open Universiteit, luistert geamuseerd naar het verhaal over deze actie. Hij benadrukt dat hij geen politicus is, maar dat er hoe dan ook veel op het spel staat. Circa 10.000 huishoudens in de voormalige mijnbouwgebieden zouden te maken hebben met lichte of zware schade aan huizen of panden, vaak veroorzaakt door verzakkingen. Het gaat grofweg om de regio’s Heerlen en Sittard. Na de mijnsluitingen (tussen 1969 en 1974) werden de plafonds in de mijnen opgeblazen en volgestort met puin dat zich langzaam ging zetten. Dit had grote gevolgen voor de huizen erboven. Gangen die open bleven, vulden zich met mijnwater. Ook dat had effect op de bebouwing. Hoewel er een stichting Calamiteitenfonds Mijnschade kwam, werd slechts een honderdtal mensen met ernstige schade geholpen. De bewijsvoering lag bovendien bij de eigenaren. Limburg sprak er schande van, maar werd niet gehoord in Den Haag.
En toen kwam Groningen
En toen kwam Groningen. De gebeurtenissen daar - aardbevingen veroorzaakt door gaswinning, met veel schade aan woningen tot gevolg - veranderden ook voor Limburg de zaak. Toen er een staatssecretaris Mijnbouwschade werd benoemd, Hans Vijlbrief, zag men in Limburg zijn kans schoon. Razendsnel werd een coalitie opgetuigd die een einde moest maken aan de al jaren voortslepende problematiek rond de vergoeding van mijnschade. Deze coalitie bestaat uit tien mijngemeenten, de provincie Limburg, de stichting Calamiteitenfonds Mijnschade en de Open Universiteit.
De Limburgse coalitie kwam met een voorstel dat najaar 2023 met de handtekening van de staatssecretaris werd bezegeld in een bestuursakkoord. Daarin staat onder andere dat er een instituut komt dat de schade zal afhandelen. Gedupeerden kunnen zich melden bij dit Instituut voor Milieu, Mens en Mijnbouw Limburg, kort gezegd loket I3ML. Daar krijgen ze een begeleider toegewezen die hen door de procedure helpt. De landelijke Commissie Mijnbouwschade, die hiervoor een Limburg Kamer krijgt, beoordeelt uiteindelijk die schade en adviseert de minister over hoe hoog een eventuele vergoeding moet zijn.
Als die maximaal 5.000 euro is, wordt het bedrag financieel vergoed en uitbetaald. Bij grotere schade, tot 20.000 euro, wordt een aannemer vanuit I3ML aangesteld of kiest de bewoner een aannemer. Bedraagt de schade meer dan 20.000 euro, dan wordt deze altijd door een aannemer van I3ML hersteld. 'Als het aannemelijk is dat de mijnindustrie de veroorzaker is van schade, dan worden claims al toegewezen', zegt hoogleraar Tjepkema. 'Dat betekent minder bewijslast voor de bewoner en in de regel zal er ook minder onderzoek nodig zijn.' De overeenkomst geldt vanaf juni 2024.
Doorwrocht proces
I3ML zal ook mensen helpen die eerder bij het Calamiteitenfonds buiten de boot vielen omdat hun schade te licht zou zijn. Gelderblom: 'Dat alleen ernstige gevallen in behandeling genomen konden worden, is natuurlijk de ironie - en ook de tragedie in sommige gevallen. Als je lang genoeg wacht, wordt iets vanzelf een calamiteit. Als je dit goed wilt doen, moet je het heel serieus aanpakken. Niet dat ze dat niet hebben gedaan, maar I3ML is het gevolg van een doorwrocht proces; een eigenstandige organisatie die ook volume aankan. Met een fysieke loketfunctie en volledig digitaal ingericht.'
Ze maakten een plan met alle coalitiepartners. Gelderblom: 'We hebben goed gekeken naar de expertise die is opgedaan. Die kennis van alle partijen moet nu verdiept worden. Het ondergrondse landschap is goed in kaart gebracht. Nu is het van belang om te bepalen welke vormen van schade we precies kunnen toeschrijven aan de mijnbouw. Hoe ziet die schade eruit? Hoe ontwikkelt die zich? Dan pas kun je ook een nauwkeurige verwachting uitspreken over de totale omvang.'
Casper Gelderblom MRes en prof. mr. Michiel Tjepkema
Politieke dynamiek
Namens de Open Universiteit trekt Tjepkema op met Ronald Janse, decaan van de faculteit Rechtswetenschappen. Het is voor de universiteit van belang om vanuit het vakgebied van Tjepkema een wetenschappelijke bijdrage aan dit project te leveren, dat zich in de directe omgeving van de Open Universiteit afspeelt. En om de publiciteit op te zoeken. Zo schreven Tjepkema en Gelderblom in maart 2023 een opiniestuk voor NRC met de veelzeggende titel: 'Pas op, laat Limburg niet het nieuwe Groningen worden.' De wethouder en de wetenschapper hebben elkaar in een jaar tijd goed leren kennen en zijn op elkaar ingespeeld. Gelderblom: 'Wij zouden ons kunnen terugtrekken in de ivoren torens van politiek en wetenschap, maar het was belangrijk om de handen ineen te slaan. Het heeft lang genoeg geduurd, dit is een grote kans om eindelijk tot verandering te komen.'
Hoogleraar Tjepkema houdt zich vanuit zijn rol uiteraard verre van politiek. 'Je moet een beetje uitkijken dat je niet te veel in die politieke dynamiek gezogen wordt als wetenschapper. Want je bent wel onderdeel van een onafhankelijk wetenschappelijk instituut. Het is natuurlijk heel goed dat er wetenschappelijke input is op deze regeling. Mijn achtergrond is aansprakelijkheidsrecht. Daarin gaat het ook over nadeelcompensaties en schadevergoeding voor onrechtmatig overheidsoptreden, en over de reikwijdte van regelingen en het opstellen en toepassen daarvan. In dit geval onderzoek ik wat we in Limburg kunnen leren van de regelingen in Groningen.'
Daar gaat ook zijn oratie over bij de Open Universiteit op 20 september 2024, waar deskundigen van statuur uit het hele land met elkaar debatteren over mijnschade. 'Het is fijn dat ik de kans krijg om de Open Universiteit de spil te laten zijn van dit kenniscentrum. Soms is er sprake van een mismatch tussen aanwezige knowhow en de toepassing daarvan door bestuursorganen. Ik hoop dat we vanuit de Open Universiteit een voedingsbodem van kennis kunnen zijn voor een goede uitvoering van de regeling.'
Beroofd van woongenot
Was het eerder te voorzien dat de mijngangen schade zouden veroorzaken? Tjepkema: 'Dat is lastig in te schatten. Ik denk niet dat de mijnbedrijven verzakkingen hadden voorzien. Maar het probleem van stijgend mijnwater was natuurlijk wel bekend.'
'Vandaar dat men pompen installeerde om de boel onder controle te houden', vult Gelderblom aan. Tjepkema: 'Daarmee zijn ze in 1994 gestopt, want het was te kostbaar en milieuonvriendelijk. Maar als je ermee stopt, neem je schade op de koop toe. Je zou verwachten dat er direct een regeling kwam om die af te handelen, maar die is er dus niet gekomen. Er kwam wel het eerdergenoemde Calamiteitenfonds, maar dat was alleen voor de ernstigste schade. Een integrale regeling had er al veel eerder kunnen zijn.'
Zo erg als in Groningen is de mijnschade in Limburg over het algemeen niet. De omvang en complexiteit van de problematiek is daar veel groter, met bijna 400.000 schademeldingen. Het gaat in het noorden bovendien om aantoonbare waardedaling van onroerend goed en om veel immateriële schade. Mensen die door toedoen van de overheid beroofd worden van hun recht op woongenot. Gelderblom: 'Ik denk ook dat de intensiteit van de beleving anders is. In Groningen werd vrij bewust die gaskraan opengehouden, hoewel er van alles gebeurde. Hier is het lang geleden, de laatste mijn sloot in 1974.'
De uitvoering van het convenant ligt bij het ministerie van Economische Zaken en Klimaat. Gelderblom: 'We hebben een bestuursakkoord gesloten waarin een duidelijke taakverdeling is opgenomen. Op het ministerie gaan ze aan de slag met het optuigen van het instituut. In juni 2024 moeten de eerste mensen zich kunnen melden. We houden de druk erop. In Limburg zitten we ook nog in een fase waarin het helemaal goed kan komen…'
Al zijn er natuurlijk ook hier beren op de weg. Tjepkema wil vooral de personele kant van de zaak niet onderschatten. 'Goede ambtenaren zijn belangrijk om de aanvragen adequaat af te handelen. We willen ook echt goed inzicht krijgen in de behoeften van gedupeerden. Voor mij als jurist is dat juridische proces interessant, maar voor de gemiddelde Limburger niet. Daarom werken we met zaakbegeleiders die kunnen luisteren en de behoefte aanvoelen van gedupeerden.' Gelderblom: 'Van meet af aan hebben we gezegd dat het instituut regionaal verankerd moet zijn. In Heerlen dus, maar nog belangrijker is dat er gevoel is voor de lokale context. Liefst met mensen die hier ook zelf geworteld zijn.'
39 miljoen euro
De financiering is al in de regeling meegenomen. Gelderblom: 'In principe is het een openeindregeling, dus we kijken gewoon wat de kosten zijn. We hebben niet van tevoren gezegd: we gaan tot 10 miljoen, wie het eerst komt, wie het eerst maalt. De staatssecretaris kwam zelf met 39 miljoen euro als openingszet. Dat zegt iets over de verwachte schaal.'
'We hebben het over een lange termijn', vult Tjepkema aan. 'Het kan zomaar dat er over tien jaar alsnog ernstige verzakkingen of calamiteiten optreden. Dan moet er geld bij.'
Gelderblom huldigt het standpunt dat de vervuiler betaalt. Dat zou betekenen dat de overheid de rekening moet leggen bij voormalige concessiehouders als DSM, Umicore en Oranje-Nassau. Tjepkema: 'Maar dat was juist een van de vertragende factoren voor afhandeling van mijnschade. De overheid dacht dat ze wel over de brug zouden komen. Dat is naïef of in ieder geval heel moeilijk gebleken.'
Gelderblom: 'DSM geeft vooralsnog niet thuis, maar het belangrijkst is dat de regeling ondubbelzinnig stelt: waar mogelijk wordt de rekening neergelegd bij de verantwoordelijke.'
Coulance en empathie
Een van de belangrijke, in Groningen geleerde lessen is hoe je een regeling in de markt moet zetten. Tjepkema: 'Wat in Groningen volgens mij fout is gegaan, is allereerst dat de NAM, de grote concessiehouder, ook de schade afwikkelde. Dat had het perverse effect van de slager die zijn eigen vlees keurt. Veel coulance of empathie hoef je van zo’n bedrijf niet te verwachten. Dus die stap is hier meteen gezet: de overheid zit ertussen. En dan die opeenstapeling van regelingen inclusief de eindeloze uitbreiding daarvan. Ik zou werkelijk niet binnen een uur aan een leek kunnen uitleggen hoe die regelingen in Groningen in elkaar zitten. Ook de ontwikkeling in het dossier is lastig. Eerst ging het om schade zonder omkering van bewijslast, later weer wel. Het is heel belangrijk van meet af aan kraakhelder te hebben wat de regeling inhoudt. En de uitvoering echt beheersbaar te houden, dus niet meteen alle sluizen opengooien en geld uitdelen. Daarom is het verstandig te gaan werken op postcode, maar calamiteiten wel meteen in behandeling te nemen.'
Malafide aannemer
Anders dan in Groningen zal de regeling niet direct gericht zijn op vergoeding van immateriële schade. Ook de waardedaling van onroerend goed komt voorlopig niet aan de orde. 'Dat zijn twee gevoelige punten', zegt Tjepkema. 'In Limburg is de keuze gemaakt om in eerste instantie de materiële schade te vergoeden. Mensen zijn ongeduldig, zeker als ze lang hebben moeten wachten op erkenning van schade'.
Hoe gaan Gelderblom en Tjepkema ervoor zorgen dat gedupeerden niet eindeloos hoeven te wachten?
Tjepkema: 'Het is ingewikkeld en het vraagt tijd om de procedure goed in te schatten. We moeten ervaring opdoen. Omdat voor de aannemersvariant is gekozen, kunnen mensen hopelijk snel daadwerkelijk geholpen worden.'
Gelderblom: 'Ik was laatst bij bewoners van een huis met schade. Of het nou door de mijnen komt of niet, ze zitten al veertien jaar in deze situatie en zijn mentaal gesloopt. Dan wil je toch niet dat de boodschap is: gefeliciteerd, hier is 30.000 euro en zoek het lekker uit. Nee, daar begint het pas. We kijken hoe die schade verholpen kan worden en door wie. Je moet er daarbij niet aan denken dat ze ook nog met een malafide aannemer in zee gaan. Daar is I3ML dus voor.'
Over Michiel Tjepkema
Prof. mr. Michiel Tjepkema is hoogleraar Overheidsaansprakelijkheid en mijnbouwschade aan de Open Universiteit. Hij studeerde rechtsgeleerdheid en Nederlandse taal en cultuur aan de Universiteit Leiden. Hij promoveerde cum laude in 2010 aan diezelfde universiteit en was tot 2023 hoofd van het wetenschappelijk bureau van de directie Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Sinds 2024 is hij ook hoogleraar Bestuursrecht aan de Radboud Universiteit. Tjepkema is eveneens rechter-plaatsvervanger bij de rechtbank Den Haag.
Over Casper Gelderblom
Casper Gelderblom MRes is wethouder Wonen, Milieu en Circulariteit, Dienstverlening en Vastgoed in de gemeente Heerlen. Hij studeerde in Den Haag en Jeruzalem Governance, Economics en Development. Daarna studeerde hij Europese geschiedenis in Oxford en politieke filosofie in Cambridge. Gelderblom werkte als onderzoeker aan het Europees Universitair Instituut in Florence toen hij door de alliantie Partij van de Arbeid, Partij voor de Dieren en GroenLinks benaderd werd om hen te vertegenwoordigen in het college van burgemeester en wethouders.
Tekst: Emile Holmann
Foto’s: Laurent Stevens