Uitvoerbaar schadeherstel: tragische casuïstiek, maar een mooie wetenschappelijke agenda

Op vrijdag 12 juni 2026 verdedig ik een preadvies dat ik samen met dr. Georgina Kuipers schreef voor de Nederlandse Juristen Vereniging. Het preadvies onderzoekt de uitvoerbaarheid van zogenaamd herstelbeleid.¹ Het begrip 'herstel' is in ons recht in relatief korte tijd ingeburgerd geraakt. Het ziet op situaties waarin de overheid op grote schaal overgaat tot het verlenen van een vorm van rechtsherstel aan gedupeerden, veelal omdat de overheid zelf de fout in is gegaan. De ontwikkeling is ook de Raad voor de rechtspraak opgevallen. Zij constateert een

'verschuiving in de functie van wetgeving, waarbij deze steeds vaker achteraf wordt ingezet als middel om maatschappelijke pijn, die mede is veroorzaakt door wetgeving en/of beleid van de overheid, te verzachten'.²

Dit rechtsherstel kan op verschillende manieren vorm krijgen. Voor de gedupeerden van de aardbevingsschade krijgt het herstel niet alleen de vorm van schadevergoedingen, maar ook van de belofte van een veilige leefomgeving en een 'nieuw perspectief'.³ In de sociale zekerheid kan het betekenen dat iemand die gedupeerd is door fouten in de berekening van uitkeringen het recht krijgt op correctie en nabetaling. In weer andere situaties gaat het primair om financiële compensatie; denk aan de compensatie voor belastingbetalers die te veel belasting in box 3 betaalden over hun vermogen.⁴

Hersteloperaties: achtergronden en ontwikkelingen

Hoe is te verklaren dat hersteloperaties in opkomst zijn? Maakt de overheid meer fouten dan vroeger? Is de overheid onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen - Toeslagen, Groningen - vaker uit eigen beweging bereid de portemonnee te trekken en een regeling op te tuigen? Moet de verklaring worden gezocht in een actievere rol van de rechter, die de overheid bij een oordeel dat de overheid aansprakelijk is noopt tot het treffen van een regeling? Ik denk dat al deze factoren een rol spelen. De grote regeldichtheid in met name de sociale zekerheid maakt dat het risico op fouten in de uitvoering van de wetgeving op dit terrein groot is en dat bij eventuele fouten een noodzaak bestaat om tot correctie van deze fouten over te gaan. Ook hebben grote maatschappelijke affaires als 'Toeslagen' en 'Groningen' de drempel voor collectief herstel verlaagd. De overheid lijkt de schaderegeling te hebben 'ontdekt' als manier om snel en buitenrechtelijk recht te doen aan grootschalige schade, in de wetenschap dat dat een veel doeltreffender manier van rechtsbescherming is dan het voor gedupeerden te laten aankomen op een gang naar de (civiele en/of bestuurs)rechter. Zeker in een versplinterd politiek landschap is de herstelregeling een aantrekkelijk middel om leed dat in onze rechtsstaat soms onvermijdelijk ontstaat, te verzachten. Tot slot speelt soms de rechter een rol, wanneer hij vaststelt dat wetgeving niet deugt, bijvoorbeeld omdat het in strijd is met het eigendomsrecht. Daarvan is de Box 3-affaire een mooi voorbeeld: na het beruchte Kerst-arrest van de Hoge Raad moest de wetgever een herstelregeling optuigen die de onrechtmatige inbreuken op het eigendomsrecht ongedaan maakte.⁵

Spannende vragen op het grensvlak van publiek- en privaatrecht

Het is niet aannemelijk dat we snel afscheid zullen kunnen nemen van de herstelregeling. Complexe, onuitvoerbare regelgeving is al jarenlang een breed onderkend probleem, en verkenningen van de wijze waarop wetgeving kan worden vereenvoudigd zijn al meermalen gedaan.⁶ Maatschappelijke opgaven op het terrein van klimaat, energievoorziening of de omgang met nieuwe risico’s (PFAS, AI) maken de collectieve regeling aantrekkelijk als 'snelle' oplossing voor maatschappelijke problemen. Voor de wetenschap ligt hier intussen een prachtig onderzoeksveld. Ik noem drie thema’s die ons onderzoek naar herstelregelingen naar boven heeft gebracht.

Abstraheren van het civiele aansprakelijkheidsrecht

Opvallend is allereerst dat de regelingen laten zien dat de overheid vaak afstand neemt van de normen van het civiele aansprakelijkheidsrecht. Voor een deel ligt dit in hun functie besloten. Regelingen beogen immers het herstel te faciliteren. Dat verdraagt zich moeizaam met een rechtstreekse toepassing van normen uit het civiele buitencontractuele aansprakelijkheidsrecht. Een mooi voorbeeld biedt de toepassing van het vereiste van causaal verband. De Limburgse regeling voor vergoeding van mijnbouwschade bepaalt dat voor vergoeding van fysieke schade noodzakelijk is dat 'voldoende aannemelijk is' dat deze het gevolg is van bodembeweging.⁷ Daarmee is vermoedelijk beoogd een laagdrempeliger maatstaf te hanteren dan het normaal gesproken verlangde civiele causaal verband (condicio sine qua non). In Groningen vereist het Instituut Mijnbouwschade Groningen voor fysieke schade aan een woning zelfs geheel aannemelijk causaal verband met gaswinning als de schade maximaal €60.000 bedraagt. Dit soort toepassingen zijn vanuit het perspectief van de gedupeerde vast welkom. Maar zij roepen ook vragen op, zeker wanneer voor vergelijkbare schadegevallen het begrip '(voorshands) aannemelijk' anders wordt geïnterpreteerd. De vraag is dan telkens: wat rechtvaardigt dat de overheid deze gedupeerde een mate van coulance bieden die zij anderen niet biedt? Deze vraag ontstijgt het mijnbouwschaderecht en ziet bijvoorbeeld ook op de afwikkeling van schade door beroepsziekten en allerlei situaties waarin de overheid ad hoc tegemoetkomt.

Rol van de rechter

Ook de rol van de rechter verdient aandacht. Wanneer een regeling en de rechtsgang bij de bestuursrechter in de ogen van een gedupeerde te weinig te bieden heeft, staat het de gedupeerde dan vrij om de civiele rechter te benaderen? In ons stelsel hangt dit af van de vraag of de bestuursrechtelijke rechtsgang 'met voldoende waarborgen is omkleed'.⁸ Dat voorkomt dat in eenzelfde zaak verschillende rechters tot andere uitkomsten komen en dient dus het belang van de rechtseenheid. Maar hoe moeten de competentiegrenzen hier worden getrokken? Onlangs deed de civiele sector van de rechtbank Den Haag uitspraak in een zaak waarin een gedupeerde van de Toeslagenaffaire ontevreden was over de afwikkeling van diens schade in het bestuursrechtelijke traject van de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen (UHT). De rechtbank oordeelde dat voor de burgerlijke rechter in casu geen rol als restrechter was weggelegd.⁹ Dat oordeel zou wellicht anders hebben uitgepakt als in de bestuursrechtelijke procedure een strikt stelsel van abstracte schadebegroting was gekozen, of als de gedupeerde kan aantonen jarenlang te moeten wachten totdat zijn volledige rechtsgang is voltooid. Dit laat zien dat de rechtsmacht van de civiele rechter mede afhankelijk is van de vraag welke keuzes in de compensatieregeling zijn gemaakt, en mogelijk ook van de vraag of deze regelgeving uitvoerbaar is gebleken. Hoewel de wetgever beoogt met hersteloperaties de zaak buiten de rechter om af te doen, mag de rol van de rechter als ultimum remedium niet onderbelicht blijven.

Finaliteit via civiel recht of bestuursrecht?

De hersteloperatie toeslagen tot slot roept ook interessante vragen op over de procedurele wijze waarop schade wordt afgewikkeld. Een van de conclusies die wij in ons preadvies trekken is dat een combinatie van maatwerk (welke concrete schade heeft deze ene gedupeerde geleden door het terugvorderingsbeleid van de Belastingdienst?) in combinatie met tienduizenden gedupeerden in een bestuursrechtelijk schadetraject - mét alle waarborgen die de Algemene wet bestuursrecht heeft inzake snelle besluitvorming (dwangsom!) - dodelijk is voor een goede uitvoering. Uit een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak blijkt dat de gemiddelde doorlooptijd in 2025 voor een aanvraag om aanvullende compensatie twee jaar en drie maanden (!) bedroeg.¹⁰ Een van de gevolgen van het vastgelopen herstel is dan ook dat de Hersteloperatie Toeslagen 'beschikkingsaversie' is ontstaan. Vanuit de gedachte dat elke beschikking aanleiding kan zijn voor nieuwe bezwaar- en beroepsprocedures, eindigt de route via het zogenaamde 'Uniforme Schade Kader' thans in een vaststellingsovereenkomst.¹¹ Dat biedt duidelijkheid en finaliteit, maar plaatst het aanvankelijke doel om gedupeerden een laagdrempelig, ruimhartig en snel perspectief te bieden op een 'nieuwe start' wel in een ander perspectief. Het maakt immers nogal wat uit of een gedupeerde zonder juridische bijstand bezwaar mag maken tegen een beschikking, of dat hij een bindende en op finale kwijting gerichte VSO ondertekent. Dit klemt temeer omdat de Wet hersteloperatie toeslagen nog altijd primair uitgaat van afwikkeling via het bestuursrecht, terwijl de gedupeerden tegenwoordig met zachte hand richting de buitenwettelijke VSO-route worden geduwd. De Afdeling is daarover zeer kritisch, zoals uit deze lezenswaardige uitspraak blijkt.

De voorbeelden laten zien dat de Nederlandse Juristen Vereniging terecht aandacht heeft gevraagd voor uitvoerbaar herstelbeleid - en dat de verschillende herstelregelingen een prachtig onderzoeksveld opleveren voor de wetenschap!

¹ M.K.G. Tjepkema en G.M. Kuipers, 'Herstel in uitvoering. Over de uitvoerbaarheid van hersteloperaties', p. 11-104, in: Tjepkema & Kuipers e.a., De uitvoerbaarheid van wet- en regelgeving onder druk (NJV 155e jaargang), Deventer: Wolters Kluwer 2026.
² Rechtspraak Jaarverslag 2023, p. 9.
³ Nij begun, 2023.
⁴ Zie voor een verkenning Tjepkema & Kuipers 2026, p. 25-26.
⁵ Zie voor een overzicht Box 3: rechtsherstel en overbruggingswetgeving
⁶ Zie ook M. van Everdingen en M. Hennevelt, 'Complexiteit en vereenvoudiging bezien vanuit het belastingrecht en het socialezekerheidsrecht', in: S. Zouridis e.a., Loopt het bestuursrecht vast?, VAR-reeks 178, Den Haag: Boom 2026.
⁷ Besluit tegemoetkoming particuliere woningeigenaren mijnbouwschade steenkoolwinning Limburg, Stcrt. 2025, 43882.
⁸ HR 31 mei 1991, ECLI:NL:HR:1991:ZC0261 (Van Gog/Nederweert).
⁹ Rb Den Haag 11 maart 2026, ECLI:NL:RBDHA:2026:5088.
¹⁰ ABRvS 3 juni 2026, ECLI:NL:RVS:2026:3192.
¹¹ Uniform Forfaitair Schadekader Hersteloperatie toeslagen, 24 november 2025.