Het inkoopbeleid van coronavaccins: EU-loyaliteit in actie?

Vaccineren tegen het coronavirus is in volle gang in Europa. Dit gaat echter niet zonder slag of stoot. Het inkopen van verschillende vaccins tegen het coronavirus is in de zomer van 2020 op Europees niveau in gang gezet, maar door leveringsproblemen lijkt de vaccinatieplanning in januari 2021 al in de soep te lopen. Dat dit samenvalt met Brexit, en dat in het Verenigd Koninkrijk voortvarender wordt gevaccineerd dan op het vasteland, voegt nog een laag van complexiteit toe.

Nog afgezien van de medische vraagstukken die de coronavaccins oproepen, kan de vaccinatiekwestie ook vanuit verschillende juridische perspectieven worden belicht. Denk aan de vraag of het contract tussen AstraZeneca en de Commissie juridisch bindend is of enkel een inspanningsverplichting inhoudt, of aan de vraag of een vaccinatieplicht kan worden opgelegd. Specifiek wat het inkoopbeleid van de coronavaccins betreft, biedt het loyaliteitsbeginsel een relevante invalshoek.

Loyale samenwerking

In artikel 4 lid 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie is bepaald dat 'de Unie en de lidstaten elkaar (respecteren) en steunen … bij de vervulling van de taken die uit de Verdragen voortvloeien' en dat de lidstaten de doelstellingen van de Unie moeten verzekeren dan wel deze niet in gevaar mogen brengen. In deze blog kijk ik naar loyaliteit, ook bekend als loyale samenwerking, tussen de EU-instellingen en de EU-lidstaten in de context van vaccinaankopen. De actieve rol van de EU in het internationale vaccinatieprogramma COVAX laat ik hier buiten beschouwing.

Ieder voor zich?

Het loyaliteitsbeginsel lijkt door de lidstaten, zij het soms met frisse tegenzin, grotendeels ter harte te zijn genomen in de context van vaccinaankopen. Het inkoopbeleid is immers op Europees niveau georganiseerd. Dat is naar mijn mening een positieve ontwikkeling, omdat een inkoopbeleid volgens het mantra iedere lidstaat voor zich een herstel van de economie, die door de pandemie en bijhorende maatregelen is aangetast, nog extra zou vertragen. Een dergelijk navelgestaar had misschien de vaccinatiegraad van een lidstaat begunstigd ten opzichte van de vaccinatiegraad van een andere. De op regelmatige basis (semi-)gesloten grenzen - die de nodige belasting van de interne markt met zich meebrengen - en de algemene economische malaise zouden daarmee echter niet zijn verholpen. Een strikte toepassing van het loyaliteitsbeginsel is dus terecht, gezien de allesomvattende en sociaal ontwrichtende crisis waarin we ons bevinden.
Niet alleen de lidstaten van de EU, maar ook haar instellingen zijn gebonden door het beginsel van loyale samenwerking. Loyaliteit heeft immers ook omgekeerd verticale werking: de verplichting van de EU-instellingen om loyaal samen te werken met de lidstaten. Daar valt eveneens de Commissie onder wanneer zij handelt binnen het gemeenschappelijke Europese inkoopbeleid van coronavaccins.

Informatievoorziening

De Commissie is daarom verplicht zich loyaal op te stellen naar de lidstaten en naar mijn idee spelen op dit moment met name twee zaken. Ten eerste blijkt uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU dat de omgekeerd verticale werking van loyaliteit de vorm kan aannemen van een verplichting tot informatievoorziening. Bij het inkoopbeleid van coronavaccins zou de informatievoorziening bijvoorbeeld betrekking kunnen hebben op het delen van informatie met de lidstaten inzake de contracten die worden gesloten met farmaceutische bedrijven, de maatregelen om de levering van vaccins te garanderen, of de verdere verdeling van de vaccins over de lidstaten.

Controle

Ten tweede speelt het loyaliteitsbeginsel een rol inzake de aangekondigde grenscontroles tussen Ierland en Noord-Ierland. Eind januari 2021 leek het erop dat deze zogenoemde harde grens, verguisd en gevreesd tijdens de Brexitonderhandelingen, dan toch een feit zou worden. De aanleiding hiervoor was het bericht dat het farmaceutische bedrijf AstraZeneca minder vaccins zou leveren aan de EU dan aanvankelijk gedacht. Om te voorkomen dat via Noord-Ierland het AstraZeneca-vaccin naar het Verenigd Koninkrijk zou gaan, waarbij een zogenoemd vaccinlek zou ontstaan, wilde de Commissie ingrijpen. Dat was zij voornemens te doen met exportcontroles aan de grens van Ierland en Noord-Ierland. Het invoeren van een harde grens is weliswaar voorzien als noodrem in artikel 16 van het Protocol inzake Ierland/Noord-Ierland bij het Brexitakkoord. Toch zette het dreigement om Noord-Ierland van Ierland af te snijden kwaad bloed vanwege het afwijken van het Goedevrijdagakkoord en het gevaar dat dit het Noord-Ierse conflict zou kunnen doen oplaaien. Om die reden vond de maatregel uiteindelijk geen doorgang.

Het is niet ondenkbaar dat het invoeren van een harde grens op gespannen voet staat met het beginsel van loyale samenwerking indien andere maatregelen mogelijk zijn om een vaccinlek te voorkomen. Ook het Protocol inzake Ierland/Noord-Ierland vermeldt dit evenredigheidsvereiste. In die zin had de Commissie zich wellicht wat loyaler kunnen opstellen naar in dit geval Ierland, al zijn de andere lidstaten ongetwijfeld ook gebaat bij stabiliteit in Noord-Ierland. De verplichting tot loyaliteit geldt overigens niet louter binnen de Europese betrekkingen, maar ook wanneer de EU en haar lidstaten zich op het internationale toneel begeven (voor wie het even uit het oog verloren was: de relaties met Noord-Ierland c.q. het Verenigd Koninkrijk vallen sinds 2021 juridisch en feitelijk onder de externe betrekkingen van de EU). Een goede beslissing dus – het intrekken van de harde grensmaatregel – al had die wellicht om te beginnen niet moeten worden geopperd.

Exit uit de crisis

Het vaccineren tegen het coronavirus en het bijhorende inkoopbeleid is geen gesneden koek, getuige de moeilijkheden met het AstraZeneca-vaccin. Het is aanbevelenswaardig dat het inkoop- en vaccinatiebeleid van de Europese Unie en haar lidstaten het loyaliteitsbeginsel centraal zal (blijven) stellen, opdat Europa (en bij uitbreiding de wereld) gezamenlijk de exit uit deze crisis kan vinden.

L. Hillary LL.M. is promovenda bij de Open Universiteit en doet onderzoek naar het wederzijds vertrouwensbeginsel, in het licht van algemene beginselen van Unierecht, en het extern Europees asielrecht.