null De strijd om het laatste woord in de EU

RW_JesseClaassen_LaatsteWoordEU_18984_head_large.jpg
De strijd om het laatste woord in de EU
Webcolumn Rechtswetenschappen - door Jesse Claassen - juni 2021

De meest in het oog springende uitspraak op het terrein van het EU-recht kwam afgelopen jaar verrassend genoeg niet van het Hof van Justitie van de EU, maar van een nationaal gerecht. Het Bundesverfassungsgericht, het constitutionele hof van Duitsland, deed op 5 mei 2020 een uitspraak die de meest fundamentele beginselen van de EU in twijfel trok. De uitspraak leidde tot een stortvloed aan reacties, maar het concrete geschil dat de aanleiding vormde leek uiteindelijk met een sisser af te lopen. Totdat de Europese Commissie afgelopen week met een tegenstoot kwam die de principiële vraag expliciet op tafel legt: welke rechter heeft in de EU het laatste woord?

De aanleiding: het PSPP-besluit

Het begon allemaal met een besluit van de Europese Centrale Bank uit 2015 omtrent het Public Sector Purchase Programme (hierna: 'het PSPP-besluit'). Met dit besluit werden de centrale banken van de EU-lidstaten verplicht om staatsobligaties van bepaalde EU-lidstaten te kopen, met het doel daarmee de economie van de Eurozone te stimuleren.

Tussen de EU-instellingen en lidstaten bestond politieke overeenstemming omtrent dit besluit. Een groep Duitse burgers kon zich er echter niet in vinden, en vocht de geldigheid van het besluit aan bij het Bundesverfassungsgericht in de zaak Weiss. Hun argument kwam erop neer dat de Europese Centrale Bank met het PSPP-besluit zijn bevoegdheden had overschreden. Het Bundesverfassungsgericht is als nationale rechter echter niet bevoegd om over de geldigheid van een EU-handeling te oordelen. Zouden de nationale rechters dat wel doen, dan zou bepaalde EU-wetgeving immers in sommige lidstaten ongeldig kunnen zijn, en in andere niet. Om de uniformiteit van het EU-recht te waarborgen, zijn de nationale rechters daarom verplicht om bij twijfel aan de geldigheid van een EU-handeling, deze vraag voor te leggen aan het Hof van Justitie van de EU via een prejudiciële verwijzing.

Het Bundesverfassungsgericht legde de vraag over de geldigheid van het PSPP-besluit inderdaad voor aan het Hof van Justitie van de EU. Het Hof oordeelde vervolgens dat de Europese Centrale Bank binnen zijn bevoegdheden was gebleven, en dat het PSPP-besluit dus geldig was. Een dergelijke uitspraak van het Hof van Justitie dient vervolgens door de nationale rechter te worden toegepast op de voorliggende zaak, maar het oordeel is bindend, en daarmee was de discussie in principe ten einde.

Het Bundesverfassungsgericht slaat toe

Niets bleek echter minder waar. In de opvolgende uitspraak kwam het Bundesverfassungsgericht tot het snoeiharde oordeel dat het arrest van het Hof van Justitie 'onbegrijpelijk' was, en daarom niet bindend in Duitsland. Vervolgens beoordeelde het Bundesverfassungsgericht zelf het PSPP-besluit, en concludeerde het dat de Europese Centrale Bank wel degelijk buiten zijn bevoegdheden was getreden, omdat het besluit onvoldoende was gemotiveerd. Het eindoordeel luidde daarom dat de Centrale Bank drie maanden kreeg om een nieuw besluit te nemen. Tot die tijd mochten de Duitse instellingen het PSPP-besluit niet implementeren.

De positie die het Bundesverfassungsgericht hier inneemt is gestoeld op de redenering dat de EU-lidstaten soevereine landen zijn, maar dat zij een deel van hun bevoegdheden via hun grondwet hebben overgedragen aan de EU. Het Bundesverfassungsgericht waarborgt de Duitse grondwet, en is dus bevoegd om te beoordelen of de EU-instellingen niet buiten de bevoegdheden treden (ultra vires) die hen via de Duitse grondwet zijn overgedragen. Worden die bevoegdheden overschreden, dan is Duitsland niet aan die EU-handelingen gebonden. Zo claimt het Bundesverfassungsgericht dus het laatste woord over de geldigheid van EU-recht.

De uitspraak leidde echter tot een storm van kritiek, ook binnen Duitsland, omdat fundamentele beginselen van de EU opzij worden gezet: het EU-recht, inclusief de uitspraken van het Hof van Justitie, hebben voorrang boven nationaal recht, en enkel het Hof van Justitie kan EU-wetgeving ongeldig verklaren. Iedere andere visie leidt in feite immers tot een 'EU à la carte', waarin de lidstaten vrijuit kiezen met welk EU-regelgeving zij meedoen.

De Europese Commissie slaat terug

Ondanks alle commotie is het conflict omtrent het PSPP-besluit uiteindelijk met een sisser afgelopen. De Europese Centrale Bank koos voor een middenweg door geen nieuw besluit te nemen zoals opgedragen door het Bundesverfassungsgericht, maar wel aanvullende documenten te publiceren die het PSPP-besluit ondersteunen. De Duitse Centrale Bank en het parlement communiceerden vervolgens dat daarmee aan de kritiek van het Bundesverfassungsgericht tegemoet was gekomen. Een procedure tot handhaving van het oorspronkelijke oordeel werd tot slot recent door het Bundesverfassungsgericht zelf afgewezen.

Daarmee zou gezegd kunnen worden: eind goed, al goed. Maar ondanks (of dankzij?) deze afloop van het conflict omtrent het PSPP-besluit, besloot de Europese Commissie afgelopen week dat de principiële vraag alsnog geadresseerd dient te worden: welke rechter heeft in de EU het laatste woord? Via een inbreukprocedure wordt de Duitse staat nu verantwoordelijk gehouden voor schending van het EU-recht door het constitutionele hof. Daarbij legt de Commissie de nadruk op het precedent dat het Bundesverfassungsgericht met deze uitspraak heeft geschapen; voor zichzelf, maar ook voor andere nationale gerechten.

Deze principiële keuze is enerzijds goed te begrijpen. Op dezelfde dag waarop de inbreukprocedure tegen Duitsland werd aangekondigd, verzocht de Commissie de Poolse regering een motie in te trekken bij het Poolse constitutionele hof die in feite de voorrang van de Poolse grondwet boven het EU-recht moet vaststellen. Wil de EU serieuze actie ondernemen tegen Eurosceptische regeringen zoals in Polen en Hongarije, dan zal het de andere lidstaten in vergelijkbare gevallen op dezelfde wijze moeten behandelen.

Anderzijds lokt de Commissie met deze inbreukprocedure juist weer een reactie van het Bundesverfassungsgericht uit, en gezien het fundamentele verschil in visie, kan die reactie eigenlijk alleen maar negatief zijn. Op dit moment kan de PSPP-botsing nog als een opzichzelfstaand incident worden afgedaan. Door het conflict naar een principieel niveau te tillen, zou de EU wel eens een reactie van het Bundesverfassungsgericht kunnen uitlokken die een veel gevaarlijker precedent schept.

Jesse Claassen is Universitair docent Europees recht aan de Open Universiteit.