De stikstofcrisis: schuift de overheid het probleem opnieuw vooruit?

Raoul Beunen is hoofddocent bij de vakgroep Milieuwetenschappen van de Open Universiteit. Zijn onderzoek is gericht op bestuur- en besluitvorming rond milieuvraagstukken in Nederland. Dit thema komt uitgebreid aan de orde in de nieuwe focusopleiding Aarde en duurzaamheid van de Open Universiteit. In een van de drie cursussen gaat Beunen in op de vraag: Hoe kon het stikstofprobleem zo uit de hand lopen?

Kop in het zand

'De overheid heeft jarenlang de kop in het zand gestoken', concludeert Beunen op basis van zijn onderzoek naar de evolutie van het Nederlandse natuurbeleid. 'Beleidsmakers vonden het simpelweg belangrijker om vergunningen te verlenen voor de uitbreiding van veehouderijbedrijven dan om de natuur te beschermen. Zo werd het oplossen van het stikstofprobleem op de lange baan geschoven. De sterke invloed van lobbyisten uit de agrarische sector speelde daarbij een belangrijke rol. Nederland mocht niet op slot. We hoefden toch niet het braafste jongetje van de klas te zijn? Dat was de heersende beeldvorming die het beleid bepaalde.'

Nieuw stikstofplan

De ophef over stikstof begint in 2019. Dan oordeelt de Raad van State dat het natuurbeleid van de regering niet voldoet aan de Wet Natuurbescherming. Het duurt vervolgens drie jaar voordat het kabinet zijn nieuwe plannen lanceert. De uitstoot van ammoniak - de verbinding van stikstof en waterstof - door de landbouw moet fors omlaag.

Beunen: 'Hoe dat moet, zegt de regering er niet bij. Het is aan de provincies om de komende tijd met plannen te komen om de uitstoot op lokaal niveau te reduceren. Je kan zeggen: daarmee schuiven ze het probleem opnieuw vooruit. Want de vraag is: gaan de provincies dat wel doen? Ik zie nog te weinig ambitie. En uit het verleden blijkt: Nederlandse overheden zijn vrij goed in het negeren en temporiseren van wettelijke verplichtingen.'

Juridische geitenpaadjes

Al in de jaren ’90 maken landen van de Europese Unie voor het eerst afspraken om beschermde natuurgebieden te beschermen. Beunen vervolgt: 'Eerst zien we nog wel ambitieus beleid, maar vanaf het kabinet Balkenende tot en met de daaropvolgende kabinetten Rutte gaat het fout. De Wet Natuurbescherming werd vooral gezien als een juridisch probleem. Onder invloed van lobbyisten is de wettelijke bescherming van natuur geminimaliseerd en creëerde de politiek decennialang juridische geitenpaadjes om toch ruimte te bieden aan nieuwe ontwikkelingen met negatieve effecten op beschermde natuurwaarden. Het bekendste voorbeeld is het Programma Aanpak Stikstof waarbij vooruitlopend op een verwachte daling van de stikstofdepositie bijna tienduizend vergunningen zijn verleend voor uitbreiding van veehouderijbedrijven.'

Hevige boerenprotesten

Beunen vervolgt: 'Door beleid dat steeds opnieuw zocht naar juridische oplossingen en onrealistisch hoopvol was over de mogelijkheden van schonere technieken, zoals emissiearme stallen, is veel tijd en geld verloren gegaan. Met als gevolg dat het stikstofprobleem nu groter is dan ooit. Ecologische effecten hebben zich opgestapeld. Vijftien jaar geleden konden we de schade aan bodem en vegetatie nog wel verzachten met beheermaatregelen, zoals plaggen en maaien. Daarvoor is het nu te laat. Bepaalde ecosystemen staan op instorten: sommige planten en diersoorten dreigen voorgoed te verdwijnen. Nu we eenmaal op dat punt zijn aanbeland, rest er één maatregel: reductie van uitstoot. Krimp van de veestapel is daarvoor onvermijdelijk.'

'Voor veehouders is het beleid frustrerend. Ze deden hun best om zich aan de markt en regelgeving aan te passen. Maar omdat het beleid niet gericht was op een forse vermindering van de uitstoot van ammoniak blijken die aanpassingen onvoldoende en moeten ze nu een inhaalslag maken. De weerstand tegen verandering is ondertussen toegenomen. We zien hevige boerenprotesten, intimidatie van politici en er wordt veel twijfel gezaaid over het beleid. Dat maakt het voor overheden moeilijk om door te pakken.'

Hoe komen we uit het stikstofprobleem?

Volgens Beunen straalt het kabinet vooralsnog uit dat het de rug recht wil houden. Of de provincies die houding overnemen? 'Het is moeilijk inschatten. Op basis van ervaringen uit het verleden verwacht ik dat provincies met plannen komen die bij elkaar genomen niet voldoende zullen zijn. Ook ziet het ernaar uit dat ze onrealistisch hoopvol blijven over innovaties en technieken om de uitstoot terug te brengen. Terwijl we inmiddels weten dat de meeste daarvan niet effectief zijn en ook nog eens heel duur. Een nieuwe manier dus om de kop in het zand te steken.'

'De uitspraken van de Raad van de State in het stikstofdossier vormen nu wel een harde stok achter de deur. Dat neemt niet weg dat het rijk en de provincie met een duidelijk en wervend verhaal moeten komen om partijen mee te krijgen in de transitie die noodzakelijk is. Dat verhaal moet onder meer gaan over het belang van onze natuur en de kwaliteit van de leefomgeving. Niet alleen over vermindering van de stikstofdepositie. Boeren hebben ook behoefte aan meer duidelijkheid, aan nieuw perspectief. Ze moeten op gebiedsniveau geholpen worden om de omslag te maken naar andere landbouwvormen waarmee ze een goede boterham kunnen verdienen. De overheid kán daarop sturen, maar het vraagt wel politieke wil op elk niveau.'

In september 2022 en februari 2023 start de korte focusopleiding Aarde en duurzaamheid aan de Open Universiteit. De opleiding bestaat uit drie cursussen over de basis van de milieuwetenschappen. Studenten leren welke biologische en chemische processen zich afspelen binnen de aarde en ons milieu. En hoe menselijke activiteiten deze processen in water, bodem en atmosfeer veranderen.