Burger en overheid: dienstbaar aan wie?

Recht hoort dienstbaar te zijn aan de maatschappij. In dat kader mag het een positieve ontwikkeling worden genoemd dat de wetgever op zoek is de waarborgfunctie van de Awb te versterken met een nieuw wetsvoorstel. Wie de afgelopen jaren de literatuur, journalistiek en politiek heeft gevolgd is welhaast ondergesneeuwd in een roep naar een bestuursrecht dat meer aandacht besteedt aan maatwerk, responsiviteit en de menselijke maat. Het is vanuit die wens dat de wetgever een dienstbaarheidsbeginsel wil codificeren in het voorgestelde art. 2:4a Awb: 'Het bestuursorgaan stelt zich bij het uitoefenen van zijn taak dienstbaar op.'

Het is jammer dat dit artikel de bekende weg codificeert, en zich - zoals vaak in het bestuursrecht - eenzijdig op het bestuur richt. Art. 2:4a Awb had bijvoorbeeld ook kunnen - en wat mij betreft: horen te - luiden: burger en overheid zijn verplicht zich jegens elkaar te gedragen overeenkomstig de eisen van redelijkheid en billijkheid.

De bekende weg

De stelling dat het bestuur dienstbaar hoort te zijn is in zekere zin een paradox. Het bestuursrecht biedt het bestuur primair een instrumentarium om het algemeen belang te behartigen, en heeft in de tweede plaats tot doel de burger te beschermen tegen ongebreideld overheidsoptreden. De dienstbaarheid volgt met andere woorden al uit de bestaansreden van het rechtsgebied zelf. Het behartigen van het algemeen belang impliceert immers dat de overheid de maatschappij dient. Bovendien moet men zich afvragen wat voor verwachtingen men creëert bij de burger door dit 'beginsel' te codificeren. Dienstbaar immers aan wie? Ook wanneer het bestuur een beslissing neemt die niet welwillig voor een burger uitvalt kan nog steeds sprake zijn van de behartiging van het algemeen belang, en daarmee: dienstbaarheid aan de maatschappij.

Eenzijdig

De beperking van art. 2:4a Awb tot het bestuursorgaan is bovendien opmerkelijk omdat de Awb daarmee voorbij blijft gaan aan de gedragsnormen voor de burger in het bestuursrecht. Nota bene de Awb-wetgever zelf kenmerkte de rechtsbetrekking tussen burger en overheid als een wederkerige, zoals ook in de memorie van toelichting bij dit wetsvoorstel wordt opgemerkt: 'In de Awb wordt de verhouding van de procespartijen gezien als een wederkerige rechtsbetrekking, waarbij beide partijen verantwoordelijkheid dragen voor hun eigen procesgedrag.' Vanuit zo’n gedachte lijkt het ongerijmd een dienstbaarheidsbeginsel te codificeren dat zich eenzijdig op het bestuur richt. Die eenzijdigheid gaat bovendien voorbij aan de bestuursrechtelijke realiteit. In het Awb-tijdperk is zonder meer duidelijk geworden dat ook de burger betamelijkheidsnormen in het bestuursrecht kan overtreden, zoals bijvoorbeeld blijkt door de toepassing van het leerstuk van misbruik van bevoegdheid (art. 3:13 BW) aan diens zijde. Geregeld komt het helaas voor dat de burger een bestuursrechtelijke rechtsgang als verdienmodel gebruikt, of die rechtsgang zelfs gebruikt om anderen te frustreren.

Redelijkheid en billijkheid

Opmerkelijk genoeg vindt het leerstuk van misbruik van bevoegdheid - dat de bestuursrechter via de schakelbepaling van art. 3:15 BW rechtstreeks toepast aan de zijde van de burger in het bestuursrecht - zijn grondslag in de beperkende werking van redelijkheid en billijkheid. Het gedrag van rechtssubjecten in het privaatrecht is sinds jaar en dag onderworpen aan normen van betamelijkheid. Redelijkheid en billijkheid, goede trouw, zorgvuldigheid: stuk voor stuk vertolken die normen de gedachte dat men in het rechtsverkeer rekening hoort te houden met elkaars gerechtvaardigde belangen. In het kader van de voortdurende discussie over de menselijke maat, responsiviteit (hoe men het ook wil noemen) zou daarom ook breder kunnen worden gekeken dan naar normen die zich op het bestuur richten. Oneigenlijk gebruik van het (bestuurs)recht moet worden voorkomen, maar de betamelijkheidsnorm die daaraan ten grondslag ligt hoort beide kanten op te werken.

Rick Bronsema is als docent Bestuursrecht verbonden aan de faculteit Rechtswetenschappen van de Open Universiteit en schrijft onder begeleiding van prof. mr. J.G.J. Rinkes en prof. mr. R. Ortlep een proefschrift over de rechtsgebiedoverstijgende eisen van redelijkheid en billijkheid in het bestuursrecht.

Cursus Burger en overheid

Rick Bronsema en Rolf Ortlep zijn beiden als docent verbonden aan de nieuwe mastercursus Burger en overheid.
Deze cursus is erop gericht om over de grenzen van de rechtsgebieden heen de rechtsverhouding tussen burger en overheid verdiepend te problematiseren. In de cursus komt tot uitdrukking dat de rechtsverhouding tussen burger en overheid niet beperkt is tot het staats- en bestuursrecht, maar dat die rechtsverhouding ook door het privaatrecht en het Europese recht wordt vormgegeven.
Thema’s als de verhouding tussen de staatsmachten, de netwerksamenleving, rechtspolitieke afwegingen, de Europeanisering van het overheidsaansprakelijkheidsrecht en de ontwikkeling dat het privaatrecht door burgers steeds vaker wordt ingezet om invloed uit te oefenen in het publieke domein komen aan bod.

De cursus Burger en overheid start op 1 mei 2023. Kijk voor meer informatie over de inhoud en aanmelding op de cursuspagina.